習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)技術(shù)等新興信息技術(shù)對(duì)國家治理產(chǎn)生了深刻的影響。各級(jí)地方政府是大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵主體，也是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前沿陣地。在推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的過程中，地方政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)治理確實(shí)存在一些困難和挑戰(zhàn)，需要在管理體制、人才儲(chǔ)備、個(gè)人隱私保護(hù)等方面繼續(xù)完善，但大數(shù)據(jù)的應(yīng)用確實(shí)為地方政府治理提供了技術(shù)支撐，為地方政府治理能力的提升開辟了新路徑。
一方面，一些地方政府尚未充分認(rèn)識(shí)到并切實(shí)利用掌握的數(shù)據(jù)資源，對(duì)電子政務(wù)的理解沒有突破官方網(wǎng)站和社交媒體的層面。另一方面，地方政府在行政管理過程中采集和積累了大量數(shù)據(jù)，需要進(jìn)一步提升對(duì)數(shù)據(jù)充分挖掘、有效利用的能力。此外，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的政策、人才、資金和基礎(chǔ)設(shè)施等方面，地方政府也需要進(jìn)行改進(jìn)和完善。地方政府需要瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略方向并實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理，緊抓國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的發(fā)展良機(jī)。
理性認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)的潛力及限度
面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，地方政府要積極轉(zhuǎn)變治理理念，在意識(shí)層面形成對(duì)大數(shù)據(jù)治理理念的準(zhǔn)確把握，這是地方政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)提升治理能力的前提條件和核心因素。
第一，厘清大數(shù)據(jù)應(yīng)用的價(jià)值理性和技術(shù)理性。大數(shù)據(jù)技術(shù)要服務(wù)于公共價(jià)值導(dǎo)向，避免技術(shù)決定論。習(xí)近平總書記指出，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)時(shí)“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住民生領(lǐng)域的突出矛盾和問題”。大數(shù)據(jù)旨在服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化，致力于民生服務(wù)的“痛點(diǎn)”，而不是停留在積累數(shù)據(jù)的層面。政府應(yīng)著眼于公共服務(wù)和政策的核心問題，積極建設(shè)數(shù)據(jù)工程，提出基于大數(shù)據(jù)的解決方案。特別是在身份識(shí)別、認(rèn)證和審批等關(guān)乎民生福祉的公共服務(wù)方面，大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)跨域信息的關(guān)聯(lián)和匯聚，提高企業(yè)和民眾的辦事效率。
第二，從理念上認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)不僅是數(shù)據(jù)，更是靈感和算法。掌握了數(shù)據(jù)資源，并不等于實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)治理。實(shí)際上，如果沒有發(fā)揮關(guān)鍵作用的靈感和算法，數(shù)據(jù)量再大也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，只是空占資源。例如，比特幣等加密貨幣背后的核心技術(shù)就是區(qū)塊鏈，利用大數(shù)據(jù)去預(yù)測的前提是找到最佳匹配的算法模型。在收集和積累大數(shù)據(jù)的同時(shí)，更需要支持大數(shù)據(jù)的算法研發(fā)和應(yīng)用，使算法能夠匹配數(shù)據(jù)并創(chuàng)造價(jià)值。在運(yùn)用大數(shù)據(jù)時(shí)，需要集思廣益，通過“金點(diǎn)子”使大數(shù)據(jù)活起來，以實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。數(shù)據(jù)資源能否創(chuàng)造公共價(jià)值，既同數(shù)據(jù)本身的屬性和特征有關(guān)，也同開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源的算法和靈感有密切聯(lián)系。
第三，理性認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)的潛力和限度，避免誤用誤判大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)并非完全精確無誤，要避免盲目崇拜，因?yàn)槿斯ぶ悄茉谝恍┓矫嫔袩o法完全取代人類的判斷。而且大數(shù)據(jù)的算法背后可能包含著人的主觀意志，仍然會(huì)內(nèi)嵌到系統(tǒng)層面，并可能會(huì)被放大、扭曲。如果初始的數(shù)據(jù)存在偏差，那么基于此而獲得的結(jié)論也會(huì)存在誤差。例如，在公安部門的犯罪嫌疑人識(shí)別方面，由于歷史數(shù)據(jù)采集以此類群體為主，就存在這方面問題。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用也對(duì)政府監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。大量的數(shù)據(jù)和復(fù)雜的算法給監(jiān)督過程帶來了挑戰(zhàn)，要想查找大數(shù)據(jù)應(yīng)用存在的問題和不足，存在一定的困難。因此，應(yīng)理性認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)的潛力及其限度，避免對(duì)大數(shù)據(jù)的迷信和盲從。
第四，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與透明，推動(dòng)大數(shù)據(jù)資源在全社會(huì)的共享、共用。政府掌握的數(shù)據(jù)資源應(yīng)該取之于民，用之于民，并為民所用。政府應(yīng)發(fā)揮公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的公共服務(wù)功能，開放部分不涉密的數(shù)據(jù)資源，以激活企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新潛力。復(fù)旦大學(xué)的評(píng)估顯示，我國已有一些城市在搭建開放數(shù)據(jù)平臺(tái)，應(yīng)鼓勵(lì)更多城市在保障國家、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的前提下，制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)劃。政府開放的數(shù)據(jù)應(yīng)該滿足一些基本條件，例如可以機(jī)讀、易于搜索和獲取、能夠互聯(lián)對(duì)接等，以滿足企業(yè)、公眾等數(shù)據(jù)利用者的需求。這樣，企業(yè)才有動(dòng)力和能力去開發(fā)利用這些數(shù)據(jù)，并使其可以為市場和用戶創(chuàng)造價(jià)值。同時(shí)，政府要重視開放數(shù)據(jù)背后隱藏著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，國家應(yīng)制定專門的數(shù)據(jù)安全保護(hù)法律、政策，制約竊取、泄露數(shù)據(jù)等違法行為，為公眾保護(hù)數(shù)據(jù)提供保障。
第五，在開發(fā)利用大數(shù)據(jù)的同時(shí)，注重個(gè)人隱私保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)空間安全。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，既為公共服務(wù)創(chuàng)新提供了潛力，也為數(shù)據(jù)安全帶來潛在隱患。置身于信息時(shí)代的個(gè)人會(huì)留下數(shù)據(jù)痕跡，并被各種設(shè)備記錄和存儲(chǔ)，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人、企業(yè)的數(shù)據(jù)保護(hù)。一方面，地方政府部門采集個(gè)人和企業(yè)的數(shù)據(jù)時(shí)，要加強(qiáng)防御技術(shù)和管理能力，避免造成數(shù)據(jù)的泄露、篡改和誤用。另一方面，地方政府在開發(fā)利用大數(shù)據(jù)時(shí)，通過制定專業(yè)的法律、培養(yǎng)專業(yè)化的人才隊(duì)伍等多種途徑，確保守住數(shù)據(jù)安全底線。
互聯(lián)互通跨部門數(shù)據(jù)
地方政府嵌入在央地關(guān)系和跨域治理的復(fù)雜格局中，就面臨著有關(guān)大數(shù)據(jù)、相關(guān)技術(shù)及其應(yīng)用的治理挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)治理不止是政府內(nèi)部管理的狹隘問題，更牽涉到政府與其他政府、政府與市場、政府與社會(huì)之間的多重復(fù)雜關(guān)系。
政府與政府之間，一方面，建立大數(shù)據(jù)治理的垂直管理體制，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源和平臺(tái)的區(qū)域統(tǒng)籌、共建共享。如果各級(jí)地方政府采用不同的系統(tǒng)和端口，就會(huì)增加大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的成本，也會(huì)造成公共財(cái)政投入的浪費(fèi)。盡管各地在公共服務(wù)提供方面會(huì)有一些差距，但是在很多領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)共通或標(biāo)準(zhǔn)化，而共用一套大數(shù)據(jù)系統(tǒng)也有規(guī)模優(yōu)勢(shì)。應(yīng)在省市層面建立區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)共建、數(shù)據(jù)共用、資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免地方政府重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源。而且，對(duì)基層縣鄉(xiāng)政府而言，推進(jìn)大數(shù)據(jù)工程存在困難。相對(duì)來說，省市政府掌握的數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施、人力和財(cái)力都較強(qiáng)，是統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵樞紐。因此，建立市級(jí)乃至省級(jí)的大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)部的互聯(lián)互通，并以此為連接點(diǎn)同其他轄區(qū)對(duì)接，是未來值得探索的方向。
另一方面，建立處理數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一部門，有效利用跨部門的數(shù)據(jù)資源。各個(gè)部門不僅要有效利用自身的大數(shù)據(jù)資源，也要充分發(fā)揮跨部門大數(shù)據(jù)匯聚的倍增潛力和迭代價(jià)值。將不同領(lǐng)域、不同部門的數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通，是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的重要基礎(chǔ)。因此，可以考慮從組織設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃和制度安排等方面出發(fā)，加強(qiáng)各級(jí)政府的大數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌利用，實(shí)現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)共享和共用。應(yīng)明確，大數(shù)據(jù)的跨部門共享是原則，不共享是例外，推進(jìn)各部門在本級(jí)政府內(nèi)部開放數(shù)據(jù)。對(duì)此，各個(gè)省份和城市可根據(jù)自身?xiàng)l件，考慮通過地方性條例的形式，明確跨部門、跨層級(jí)和跨地區(qū)的大數(shù)據(jù)共享共治法律框架。
政府與企業(yè)之間，加強(qiáng)兩者的協(xié)同力度，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)開發(fā)的政企合作。由于大數(shù)據(jù)本身的特征，諸如數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)類型多樣、數(shù)據(jù)處理復(fù)雜、數(shù)據(jù)處理速度快等，政府的單一供給模式不能完全滿足政府對(duì)數(shù)據(jù)的需求。而且，隨著大數(shù)據(jù)商業(yè)化，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，包括支付寶、微信、百度、今日頭條、滴滴等積極參與收集、存儲(chǔ)和積累數(shù)據(jù)，并建立了大數(shù)據(jù)匯聚和處理平臺(tái)。因此，應(yīng)考慮建立“企業(yè)+政府”的合作模式，并加強(qiáng)同第三方平臺(tái)的合作，使政府決策和管理能夠使用更大范圍的數(shù)據(jù)資源。與此同時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)為公共服務(wù)提供大數(shù)據(jù)平臺(tái)支持，使政府能夠借助于企業(yè)的力量實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理的升級(jí)換代。例如，杭州市就與阿里云聯(lián)合安裝了人工智能中樞，對(duì)杭州市進(jìn)行全局實(shí)時(shí)分析，修正城市運(yùn)行中的問題。目前，這一人工智能中樞已嘗試應(yīng)用于緩解城市交通堵塞，并在部分路段取得一定的成效。
政府與公眾之間，推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理的公眾參與，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的眾籌、眾創(chuàng)。在公共服務(wù)領(lǐng)域一個(gè)重要的發(fā)展趨勢(shì)就是共同生產(chǎn)和共同創(chuàng)造，即公眾不僅接受公共服務(wù)，也會(huì)積極主動(dòng)地參與公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、提供和優(yōu)化，同政府和非營利組織等攜手創(chuàng)造公共價(jià)值。公眾對(duì)公共服務(wù)有切身體會(huì)，也最愿意參與公共服務(wù)的提質(zhì)增效。因此，政府部門應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，為公眾參與大數(shù)據(jù)治理提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)，在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面“使眾人行”。例如，可以舉辦基于真實(shí)場景的大數(shù)據(jù)競賽等公共活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人參與。在這個(gè)過程中，還能提升公眾認(rèn)同感、滿意度和獲得感。
此外，地方政府缺乏專業(yè)的大數(shù)據(jù)技術(shù)人員，處理信息的人員仍有一部分是管理人員。具備數(shù)據(jù)信息搜集、處理、分析等專業(yè)知識(shí)的技術(shù)人員是實(shí)現(xiàn)地方政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的保障，因此，應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的人力資源開發(fā)和管理，為大數(shù)據(jù)治理提供人才儲(chǔ)備。相比互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，地方政府在吸引、留住和激勵(lì)大數(shù)據(jù)人才方面面臨著制度性制約，政府部門應(yīng)開發(fā)靈活的人力資源管理機(jī)制，培養(yǎng)和吸引大數(shù)據(jù)人才。而大數(shù)據(jù)技術(shù)的崛起使大數(shù)據(jù)人才成為稀缺資源，為應(yīng)對(duì)未來大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)人才的需要，要及時(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)瞬排囵B(yǎng)模式。大數(shù)據(jù)技術(shù)要“從娃娃抓起”，可借鑒新加坡等國家的經(jīng)驗(yàn)，在小學(xué)階段開設(shè)信息技術(shù)相關(guān)的課程，培養(yǎng)青少年的計(jì)算機(jī)語言能力和創(chuàng)造力，為大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展做好人才儲(chǔ)備。
